Termes de Référence de l'OI-FLEG

Contexte

En RDC, les forêts couvrent 145 millions d'hectares, soit 62% du territoire national et représentent un potentiel de développement économique, social et environnemental très important. Elles constituent une source d’emploi et de revenus à la fois pour les populations et pour l’Etat.
Depuis plus d'une décennie, le Gouvernement s’est engagé dans une politique visant la gestion durable des forêts et de la conservation de la nature. En 2002, la République Démocratique du Congo a publié le nouveau code forestier qui a confirmé sa volonté de s’engager dans la gestion durable de ses forêts.

Toutefois ce cadre juridique n’est pas toujours bien respecté. Les infractions à la législation et à la réglementation nationales constituent encore autant de freins au développement du secteur forestier.

A cet égard, le Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme, entend renforcer le dispositif de suivi et contrôle des secteurs de l’exploitation forestière et de la transformation des bois qui tiennent également compte des aspects environnementaux et de la conservation de la nature sans omettre la sauvegarde du patrimoine culturel et de se préoccuper de la situation des peuples autochtones et riverains des forêts.

Des réflexions ont été menées en ce sens sur la stratégie de contrôle à appliquer.

Ainsi, plusieurs programmes d’activités ont déjà été engagés. Citons notamment :

i. la réalisation de missions pilotes de contrôle forestier dans douze concessions forestières et l’élaboration de Principes, Critères et Indicateurs (PCI) de légalité des bois dans le cadre du processus FLEGT ;

ii. la mise en place d’outils de suivi de la gestion durable des forêts, pour la collecte, la production et la mise à jour des données cartographiques et statistiques des ressources forestières ;

iii. la réalisation (2007 et 2009) d’une série de missions d’observations dans le cadre de l’étude d’un OIFLEG ;

iv. un Programme de Contrôle de la Production et de la Commercialisation du Bois est en préparation ; il est destiné principalement à vérifier l'origine légale des bois mis sur les marchés tant nationaux qu’internationaux et à assurer le suivi des flux de bois (traçabilité) transportés par voies fluviales, ferroviaires, et routières, depuis la forêt jusqu’au point de transformation et/ou de vente locale ou d’exportation ;

v. le projet OIFLEG vient compléter l’ensemble de ce dispositif.

Il est à noter que tous ces programmes et projets sont conçus pour contribuer au renforcement des capacités du Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme.

Justification

Lors du sommet de Birmingham en 1998, les gouvernements des huit pays les plus industrialisés (G8) se sont entendus pour mettre en œuvre un programme d’action sur les forêts comprenant des mesures de lutte contre l’exploitation illégale des produits forestiers et le commerce illicite associé, en prenant en compte des mesures à la fois dans les pays producteurs et dans les pays consommateurs. Cette préoccupation des membres du G8 s’est traduite par la mise en œuvre du processus FLEG (Forest Law Enforcement and Governance), acronyme anglais que l’on peut traduire par « Application des lois forestières et gouvernance », et dont le pilotage est assuré par la Banque Mondiale.

Au niveau européen, un plan d’action communautaire de lutte contre la délinquance forestière a été élaboré en 2002. Il s’agit du FLEGT, acronyme anglais que l’on peut traduire par « Application de la loi forestière, gouvernance et commerce ». Le plan d’action FLEGT propose des mesures visant à accroître la capacité des pays en voie de développement à contrôler l’exploitation illégale des forêts et à réduire le commerce du bois illégal entre ces pays et l’UE. La Commission européenne s’est fermement engagée à lutter contre l’exploitation illégale des forêts et le commerce qui y est associé. Le plan d’action, adopté en 2003, expose les mesures visant à lutter contre l’exploitation illégale des forêts. Elles comprennent en particulier :

i. la promotion de la meilleure gouvernance ;

ii. la négociation d’Accords de Partenariats Volontaires (EU / Etats producteurs) ;

iii. la réduction de la demande et des investissements encourageant l’abattage illégal.

Les pays africains ont reconnu l’importance de lutter contre l’exploitation forestière illégale qui va à l’encontre de la gestion durable des forêts poursuivie par le Plan Régional de Convergence de la Commission des Forêts d’Afrique centrale (COMIFAC). Ils ont donc adhéré à tour de rôle à l’initiative FLEGT qui recommande l’intervention d’un observateur indépendant pour garantir la transparence du contrôle forestier.

A l’instar de quelques pays de l’espace COMIFAC, la RDC veut se doter d’un observateur indépendant appelé à participer à ses activités de contrôle forestier et de lutte contre l’exploitation forestière illégale. Cette décision intervient à la suite de la mission pilote, déjà évoquée ci-dessus, réalisée en 2007.

Il est important de souligner que ce projet consiste principalement en une Observation Indépendante des Systèmes de mise en Application de la Loi forestière et de la Gouvernance en vue de contribuer à leur amélioration dans le cadre de soutien au gouvernement, également connu sous le nom d’OIFLEG. Cette approche se caractérise par deux volets :

i) d’une part, l’OIFLEG consiste en une Observation Indépendante des activités forestières. Il s’agit d’un travail de détection des infractions ;

ii) d’autre part, il consiste en une Observation Indépendante des systèmes de mise en application de la loi et va au-delà des constats d’infractions. Les observations portent sur la manière dont le contrôle forestier fonctionne au niveau des missions d'inspection, des processus administratifs, du suivi des cas d'infraction, de l'application des lois et procédures ainsi que la publication de l’information forestière. Cette observation permet de vérifier la légalité de l'exploitation et des permis d'exploitation.

Des analyses sont effectuées en vue de formuler des propositions concrètes visant, non pas la stigmatisation de l’Etat, mais le soutien d'une bonne gouvernance dans son secteur forestier. L’approche OIFLEG n'est donc pas militante et se rapproche plutôt d'un système d'audit proactif. Elle permet de proposer des solutions constructives pour institutionnaliser les progrès réalisés dans l'application de la loi forestière au niveau des gouvernements et du fonctionnement des ministères chargés des forêts. Les résultats publiés de l'OI-FLEG peuvent être interprétés et utilisés par les gouvernements, les bailleurs de fonds, les acheteurs de bois, les ONG locales et internationales et les exploitants forestiers concernés par l'amélioration de la gouvernance, des pratiques liées à l'exploitation forestière et de la mise en application de la loi.

Objectif global

L’objectif global est de contribuer à l'application des principes de bonne gouvernance dans les activités forestières et de fournir un appui à l'amélioration du contrôle forestier.

REM a pour objectif d’assurer, à travers l'OIFLEG, que les engagements du gouvernement en RDC soient traduits par des améliorations concrètes dans les domaines de la détection et de la suppression des activités illégales d'exploitation forestière, du recouvrement des recettes fiscales et des sanctions effectives aux sociétés ou individus contrevenants à la législation nationale. La gestion durable des forêts a peu de chance d'être réalisée dans les pays tropicaux sans bonne gouvernance dans le secteur, ou, comme c’est particulièrement le cas en RDC, lorsqu’un manque de capacité et de procédures handicapent le fonctionnement du contrôle forestier. Le progrès est freiné de manière significative par l'avantage comparatif des mauvais opérateurs sur le marché et leur accès aux ressources forestières. Afin d’atteindre l’objectif général, il est nécessaire d’améliorer : les bases nécessaires au contrôle forestier (objectif spécifique 1) ; leur utilisation lors du contrôle des infractions sur le terrain (objectif spécifique et l’identification d’infractions 2) ; puis le suivi de ces infractions et l’application de sanctions (objectif spécifique 3). Les résultats d’analyses concernant ces trois objectifs spécifiques sont communiqués régulièrement aux acteurs afin de générer des débats et solutions en concertation visant à mieux atteindre les résultats des objectifs 1-3 (objectif 4)

Objectifs spécifiques

Objectif 1: appuyer le MECNT dans la préparation de stratégies et procédures de détection et suivi des infractions relatives à l’exploitation forestière industrielle et de celle artisanale intégrée dans des circuits commerciaux de moyenne et grande envergure

Une stratégie de contrôle adéquate et des procédures détaillées de mise en application de la loi forestière forment la base d’un contrôle forestier efficace. L'objectif est d’identifier les dysfonctionnements, manques ou problèmes logistiques des systèmes actuels de mise en application de la loi forestière en République Démocratique du Congo à travers des observations, puis de fournir des recommandations au gouvernement pour créer ou améliorer ces outils du contrôle forestier, à travers des actions consultatives.

Objectif 2: observer l’application des procédures et le déroulement des activités de contrôle forestier à l’intérieur du territoire national

La réalisation de longues missions de terrain par l'OI, de préférence conjointement avec les agents du gouvernement, permettront de documenter des illégalités spécifiques et de les grouper par type, ainsi que de documenter l’application des procédures sur le terrain par les agents gouvernementaux. Des analyses seront fournies sur le fonctionnement du contrôle forestier à la date du démarrage du projet, dont les outils de travail des agents concernés par le contrôle forestier, leur méthodologie, organisation, niveau de formation, et diligence. Des recommandations seront ensuite émises, et au cours du projet, les analyses seront revues afin d’identifier les progrès réalisés et ceux restant à faire afin d’améliorer les activités de contrôle de l’étape de la planification de missions à la rédaction de PV.

Objectif 3: observer le déroulement du suivi des infractions forestières ainsi que du contentieux à l’intérieur du territoire national

L'OI fournira également des analyses sur le fonctionnement du suivi des infractions forestières et du contentieux à la date du démarrage du projet en s’associant aux activités de suivi du gouvernement, et identifiera entre autres les trous éventuels de procédures et difficultés d’application, la méthodologie et les outils utilisés par les agents gouvernementaux concernés. Des recommandations seront émises, et au cours du projet, les analyses seront revues afin d’identifier les progrès réalisés et ceux restant à faire, les risques légaux possible, et les moyen d’améliorer le suivi des infractions et du contentieux.

Objectif 4: s’assurer de la transparence des informations relatives à l’exploitation forestière tant au niveau national qu’au niveau international

L'OI fournira des informations objectives et de première source sur la situation réelle de l'exploitation forestière et des processus administratifs et judiciaires. Ceci permettra que les activités illégales perpétrées par les sociétés forestières soient documentées et que des actions soient prises en conséquence. La publication des rapports permettra également des améliorations au niveau de la mise en application de la loi forestière et de leur suivi.

Objectif 5: assurer la pérennisation de l’Observation Indépendante à travers la participation de la société civile

L'OI formera des experts de la société civile à toutes les activités d’observation indépendante, ce qui permettra de l’engager dans la mise en œuvre future de ce type d’activités et de mieux participer aux initiatives forestières en cours concernées par les résultats de l’OI-FLEG.

Fonctionnement de l'OI

Les termes de référence de l’OI sont basés sur le protocole d’accord signé entre le MECNT et REM. REM est en charge de l’OI. La mise en œuvre de l’OI fait l’objet d’un suivi, lors de comités de pilotage qui se réunissent chaque année.

L'OI travaille en étroite collaboration avec les structures du MECNT qui exercent le suivi et le contrôle des activités forestières.

L’OI dispose d’un mandat national permanent et d’un accès à l’ensemble des informations forestières. Cela lui permet de réaliser des missions conjointes avec les services du MEF, ainsi que des missions indépendantes.

Tel un auditeur, l’OI ne participe pas nécessairement à toutes les missions de contrôle du MECNT. Lors des missions conjointes, il participe aux différentes phases des missions : de leur préparation à l’élaboration des rapports de mission, puis en effectuant un suivi du règlement des infractions relevées ou du contentieux.

Lors des missions de terrain, l’OI consigne ses observations, ses analyses et formule des recommandations dans des rapports de missions.

Publications

Des rapports de mission sont rédigés par l'OI au retour de chaque mission d’investigation, dans un délai maximum d’un mois après la réalisation de contrôle. Ce délai peut être nécessaire en considération des recherches documentaires complémentaires suite aux résultats des investigations sur le terrain afin de consolider les données auprès du MECNT et de confirmer les infractions identifiées, ou d’organiser des réunions avec les sièges des sociétés concernées pour des informations complémentaires ou provision de document non fourni sur le terrain. Ces rapports sont publiés suite à la tenue d'un comité de lecture multi-acteurs comprenant des représentants du MECNT, de l'OI et des bailleurs de fonds.

Des rapports thématiques seront produits sous deux formes :

Des notes de briefing ou correspondances au MECNT sont établies régulièrement afin de souligner certains thèmes problématiques vis à vis de l’application de la loi ou de la gouvernance, afin d’attirer l’attention du Ministre et de ses services sur des questions ou actions urgentes récurrentes ou ponctuelles. Ces notes sont brèves et incluent des recommandations ciblées ou récapitulatives. Elles ont pour but de favoriser une relation dynamique entre le MECNT et le projet. Les correspondances ne sont pas publiées car elles ont pour but principale d’établir un dialogue entre l’Observateur et le Ministère, toutefois leur contenu peut faire l’objet d’analyses publiées dans des notes de briefing ou rapports thématiques. Avant publication des notes de briefing et dans un esprit de collaboration, REM invite le MECNT à apporter ses commentaires ou réponses éventuelles dans un délai de 15 jours pour amendements éventuels ou ajout de la position du MECNT lorsqu’elle diffère de celle de l’OI.

Des rapports thématiques annuels sont produits et donnent un récapitulatif de la situation du secteur forestier, de la mise en application de la loi forestière et de la gouvernance telles qu’observées par REM durant l’année. Les recommandations contenues dans ces rapports sont faites dans l’optique de faciliter l’échange des informations entre acteurs et services concernés, d’améliorer les opérations du contrôle et de suivi et leur conformité. Avant publication des rapports thématiques annuels et dans un esprit de collaboration, REM invite le MECNT à apporter ses commentaires ou réponses éventuelles dans un délai de 30 jours pour amendements éventuels ou ajout de la position du MECNT lorsqu’elle diffère de celle de l’OI. Les rapports thématiques annuels peuvent inclure des informations sur :
- Les titres et régions visitées concernant la totalité.
- La stratégie et les procédures de contrôle et leur application
- Les infractions relevées, spécifiques et infractions récurrentes
- Les contentieux, sanctions et leur application
- Les questions de gouvernance par thème
- La proportion des recommandations spécifiques suivies


Des comptes rendus de réunions de suivi, comités de lecture, séances pratiques ou autres réunions ponctuelles sont rédigés par REM à l’intention des parties présentes, et dans le cas des comités de lecture, validés par le MECNT. Le contenu de ces réunions et leurs résultats sont intégrés aux notes de briefing et rapports thématiques. Les comptes rendus des comités de lectures peuvent être publiés sur le site de REM à la requête du MECNT.

L’amélioration de la transparence, établie par la publication et diffusion de l’information est un outil de perfectionnement du contrôle et par conséquent des pratiques illégales d’exploitation forestière.

Résultats attendus de l'OI

Résultat 1 : les mécanismes et les procédures de contrôle des activités forestières sont analysés et leur efficacité et conformité avec les dispositions légales et réglementaires sont attestées ;

Résultat 2 : L’amélioration des opérations de contrôle par les services compétents du MECNT est appuyée ;

Résultat 3 : L’amélioration de l’application des procédures de poursuite à l’encontre des auteurs d’infractions et le suivi des contentieux est appuyée ;

Résultat 4 : la diffusion des informations relatives à l’exploitation forestière est assurée ;

Résultat 5 : la société civile est impliquée dans la mise en œuvre de l'OI-FLEG.

Chronogramme de la mission

Le projet a débuté le 1 décembre 2010 pour une durée de 25 mois.

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Le projet d'Observateur Indépendant est financé par le 1Oème Fonds Européen de Développement en République Démocratique du Congo pour un montant de 1.682.000 euros.

Dernière mise à jour du site: avril 2013